定點(diǎn)飯店制度曾被視為遏制公務(wù)浪費(fèi)的重要舉措。然而記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一制度在實(shí)施過(guò)程中，卻暗藏著種種貓膩，比如通過(guò)高開(kāi)、虛開(kāi)發(fā)票將本不應(yīng)有的消費(fèi)納入公務(wù)報(bào)銷(xiāo)范疇。這一制度本應(yīng)產(chǎn)生的減少開(kāi)支、監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)的效果，都顯得不夠理想

　　原標(biāo)題：定點(diǎn)飯店暗藏利益鏈

　　法治周末記者　孫政華

　　不久前的上海法官“招嫖門(mén)”讓一個(gè)名詞悄然成為輿論焦點(diǎn)——黨政機(jī)關(guān)出差會(huì)議定點(diǎn)飯店(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“定點(diǎn)飯店”)。

　　年底歲末，政府機(jī)關(guān)、科研院所會(huì)議“扎堆”進(jìn)行，定點(diǎn)飯店一時(shí)間又變得炙手可熱。

　　財(cái)政部于2006年首推定點(diǎn)飯店制度，按照最初的設(shè)想，定點(diǎn)飯店制度可利用政府采購(gòu)優(yōu)勢(shì)降低行政成本，又便于加強(qiáng)對(duì)公務(wù)消費(fèi)的管理和監(jiān)督。

　然而記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，定點(diǎn)飯店這個(gè)名號(hào)炙手可熱的背后卻有著各種隱形利益的交織。

　　看似賠本的協(xié)議價(jià)

　　卻可帶來(lái)更多額外收入

　　劉先生是北京一家四星級(jí)酒店銷(xiāo)售部門(mén)的負(fù)責(zé)人，去年1月，他所在的酒店在政府采購(gòu)招投標(biāo)中突圍，成為政府采購(gòu)指定會(huì)議點(diǎn)。對(duì)他們而言，這是成功擠掉了一批競(jìng)爭(zhēng)者，取得了“階段性勝利”。

　　按照《中央國(guó)家機(jī)關(guān)出差和會(huì)議定點(diǎn)管理辦法》(試行)，定點(diǎn)飯店實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，兩年一定。

　　不過(guò)相比于2500元/天的單間門(mén)市價(jià)，劉先生的酒店目前開(kāi)出的協(xié)議價(jià)只有360元/天，可以說(shuō)是“跳樓價(jià)”。所謂“協(xié)議價(jià)”，就是飯店提供給黨政機(jī)關(guān)工作人員出差或者會(huì)議的折扣價(jià)。

　　據(jù)記者了解，協(xié)議價(jià)大大低于飯店的門(mén)市價(jià)格的情況很普遍。因?yàn)楦鶕?jù)財(cái)政部的要求，形式上，定點(diǎn)飯店是有一“定”之規(guī)的，即首先，定價(jià)格——當(dāng)前定點(diǎn)飯店協(xié)議價(jià)中套房?jī)r(jià)格低于600元/天，標(biāo)間和單間價(jià)格低于300元/天。而遇到旺季，價(jià)格可以有一定的上?。黄浯?，定流程——工作人員在預(yù)訂、住宿、開(kāi)會(huì)、報(bào)銷(xiāo)時(shí)有相應(yīng)的嚴(yán)格流程。

　　數(shù)據(jù)顯示，在北京，五星級(jí)定點(diǎn)飯店有50多家。記者了解到，一家位于長(zhǎng)安街附近的五星級(jí)酒店大床房門(mén)市價(jià)格是3000元/天，協(xié)議價(jià)格為300元/天，而標(biāo)價(jià)3200元/天的豪華雙床房協(xié)議價(jià)格為400元/天；建國(guó)門(mén)附近一家著名的老牌五星級(jí)酒店標(biāo)價(jià)8000元/天的豪華套間，協(xié)議價(jià)格為650元/天；石景山區(qū)的一家新建五星級(jí)酒店里標(biāo)價(jià)3666元/天的行政標(biāo)間協(xié)議價(jià)格為280元/天……五星級(jí)酒店的協(xié)議價(jià)格不少都是門(mén)市價(jià)的一到二折，甚至更低。

　　這個(gè)定價(jià)在一些業(yè)內(nèi)人士看來(lái)是匪夷所思的。資料顯示，一般的大型酒店每天的固定支出就能達(dá)到70萬(wàn)元，加上各種變動(dòng)成本，高端酒店的運(yùn)營(yíng)成本是非常高的。《收益管理——有效實(shí)現(xiàn)飯店收益最大化》一書(shū)的作者、有20余年酒店從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的網(wǎng)友胡質(zhì)健在微博上表示，對(duì)五星級(jí)酒店來(lái)說(shuō)，300元/天的政府采購(gòu)價(jià)連成本都難抵消，加上其他開(kāi)銷(xiāo)，(表面上來(lái)看)這筆生意無(wú)利可圖。

　　如此虧本的買(mǎi)賣(mài)為何各大酒店卻紛紛爭(zhēng)著做？

　　對(duì)此，劉先生毫不諱言：“對(duì)于定點(diǎn)飯店的競(jìng)標(biāo)，酒店是樂(lè)此不疲。成為定點(diǎn)飯店后就無(wú)形中為供應(yīng)商免除了巨額廣告等方面的營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)用，進(jìn)而能夠提升企業(yè)的形象和競(jìng)爭(zhēng)力。作為消費(fèi)群體的政府及其職能部門(mén)，是定點(diǎn)飯店賓館較為穩(wěn)定的客戶(hù)群體；而普通消費(fèi)者對(duì)飯店來(lái)說(shuō)，則是不確定的客戶(hù)，這方面的收入并不穩(wěn)定。成為定點(diǎn)飯店我們可以‘穩(wěn)賺不賠’且名利雙收，并使競(jìng)爭(zhēng)者喪失大量穩(wěn)定客源。”

　　劉先生進(jìn)一步透露，形式上看，根據(jù)協(xié)議價(jià)，政府消費(fèi)者的每天住宿費(fèi)收入可能并不高或者還可能導(dǎo)致酒店賠本，但公務(wù)人員下榻這些酒店后，當(dāng)?shù)氐闹T多朋友、企業(yè)家或老板為了盡地主之誼而專(zhuān)門(mén)到這些定點(diǎn)飯店拜訪、宴請(qǐng)這些公務(wù)員的現(xiàn)象非常普遍，而這方面的應(yīng)酬費(fèi)用帶給定點(diǎn)飯店的高額收入，則遠(yuǎn)非較低的住宿“協(xié)議價(jià)”可比擬。換言之，定點(diǎn)飯店看重的并非只是區(qū)區(qū)的“協(xié)議價(jià)”，更多的則是可以預(yù)期的其他方面的收入。

　　不開(kāi)會(huì)也可開(kāi)發(fā)票

　　定點(diǎn)飯店難遏公款消費(fèi)

　　記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然定點(diǎn)飯店的協(xié)議價(jià)格很低，但實(shí)際操作中，能夠以協(xié)議價(jià)入住并非易事。

　　《2013-2014年度北京地區(qū)黨政機(jī)關(guān)出差和會(huì)議定點(diǎn)飯店名單》顯示，北京共有黨政機(jī)關(guān)出差定點(diǎn)飯店131家、會(huì)議定點(diǎn)飯店324家，在財(cái)政部主辦的“黨政機(jī)關(guān)出差會(huì)議定點(diǎn)飯店查詢(xún)網(wǎng)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“查詢(xún)網(wǎng)”)上，這些飯店的具體位置、空房情況和協(xié)議價(jià)格都可以查到。

　　根據(jù)《中央國(guó)家機(jī)關(guān)出差和會(huì)議定點(diǎn)管理辦法》(試行)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員出差實(shí)行定點(diǎn)住宿，中央事業(yè)單位工作人員出差暫不實(shí)行定點(diǎn)住宿，中央國(guó)家機(jī)關(guān)和直屬事業(yè)單位實(shí)行定點(diǎn)辦會(huì)。

　　記者以某部委直屬事業(yè)單位年底開(kāi)總結(jié)大會(huì)的名義向多家定點(diǎn)飯店撥打電話(huà)，幾家北京的三星或四星級(jí)酒店均給出了高出協(xié)議價(jià)的價(jià)格。記者提出按照協(xié)議價(jià)入住，其中一家三星級(jí)酒店表示，如果按照協(xié)議價(jià)則比較麻煩，需要與領(lǐng)導(dǎo)溝通，之后便無(wú)下文。另一位四星級(jí)酒店銷(xiāo)售經(jīng)理告訴記者，年底這個(gè)時(shí)候正是旺季，想要以協(xié)議價(jià)入住基本上很困難，而且“發(fā)票抬頭寫(xiě)黨政機(jī)關(guān)的就比較麻煩，需要與領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商”。

　　在查詢(xún)網(wǎng)上，一家酒店明明顯示有空房，但記者卻被告知客滿(mǎn)，該酒店稱(chēng)網(wǎng)站的顯示“不準(zhǔn)確”。

　　一位長(zhǎng)期從事會(huì)務(wù)聯(lián)絡(luò)的機(jī)關(guān)工作人員說(shuō)，他某次在旺季的時(shí)候到深圳聯(lián)系住宿，按照協(xié)議價(jià)應(yīng)該是500元至600元/天，但結(jié)果談下來(lái)卻是3600元/天，“高得離譜，但沒(méi)有辦法”。

　　這些難道都是過(guò)低的“協(xié)議價(jià)”惹的禍？

　　劉先生告訴記者，在酒店住宿的旺季，住宿率達(dá)到95%的時(shí)候一般就不考慮會(huì)議接待了，“既麻煩，價(jià)格又上不去”。

　　但劉先生說(shuō)，實(shí)際操作中，最終價(jià)格高于協(xié)議價(jià)的情況并不罕見(jiàn)，盡管住宿費(fèi)被鎖定在管控價(jià)格之內(nèi)，但加上餐飲費(fèi)，酒店仍可保持利潤(rùn)。很多情況下是這么操作的，比如協(xié)議價(jià)是400元/天，門(mén)市價(jià)是800元/天。在房源充足的情況下，經(jīng)過(guò)操作酒店找出房源緊張等托詞，最終以600元/天成交。而會(huì)議室的規(guī)格、聚餐餐桌等數(shù)量可以虛報(bào)，將住宿費(fèi)攤到會(huì)議費(fèi)里，其中的貓膩外人很難看出來(lái)。

　　“其實(shí)，根據(jù)規(guī)定，定點(diǎn)飯店給政府機(jī)關(guān)開(kāi)具的政采結(jié)算單中會(huì)詳細(xì)填寫(xiě)會(huì)議天數(shù)、人數(shù)、總額等，供會(huì)議舉辦單位報(bào)銷(xiāo)使用。位于北京地區(qū)的定點(diǎn)飯店則需要將相關(guān)接待資料和結(jié)算單據(jù)按季度向國(guó)管局提交，便于國(guó)管局配合財(cái)政部對(duì)國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)會(huì)議費(fèi)執(zhí)行情況進(jìn)行督查。但賬面情況和實(shí)際會(huì)議情況往往不相符合。結(jié)算單可以根據(jù)會(huì)議方的要求來(lái)填寫(xiě)。”前述長(zhǎng)期從事會(huì)務(wù)聯(lián)絡(luò)的機(jī)關(guān)工作人員告訴記者。

　　該長(zhǎng)期從事會(huì)務(wù)聯(lián)絡(luò)的機(jī)關(guān)工作人員透露，事實(shí)上在發(fā)票層面可以操作的方法還有很多。比如說(shuō)，開(kāi)會(huì)餐標(biāo)是每人200元，而實(shí)際可能吃到了每人300元。很簡(jiǎn)單，如果有10人參會(huì)，就可以報(bào)稱(chēng)20人或30人。“沒(méi)有人去核實(shí)，再說(shuō)怎樣核實(shí)呢？只要跟領(lǐng)導(dǎo)打好招呼，一點(diǎn)問(wèn)題都沒(méi)有”。

　　“開(kāi)會(huì)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，會(huì)議通知到的人員不一定都能來(lái)，或者有時(shí)開(kāi)三天的會(huì)，很多人只住了一兩天就走了。而且，即便人少但吃飯的桌數(shù)可以多，吃幾桌飯政策是無(wú)法控制的。還有很多中午休息的房間發(fā)票是按照整天房?jī)r(jià)開(kāi)出的，但酒店實(shí)際只是收取了半天的房?jī)r(jià)。”那位長(zhǎng)期從事會(huì)務(wù)聯(lián)絡(luò)的機(jī)關(guān)工作人員對(duì)記者坦言，財(cái)務(wù)報(bào)賬只要能夠自圓其說(shuō)，會(huì)期、住宿、餐標(biāo)、會(huì)議室規(guī)格都是可以做文章的，“幾十人的會(huì)議操作下來(lái)就可以有幾萬(wàn)元的差額”。

　　有資料顯示，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)的4740家定點(diǎn)飯店，在“檔次適中，價(jià)格合理”的原則之下，四星級(jí)和五星級(jí)的酒店數(shù)量仍接近一半，奢華服務(wù)項(xiàng)目屢見(jiàn)不鮮，而虛報(bào)消費(fèi)官員人數(shù)“做假發(fā)票”，已成為某種潛規(guī)則。

　　實(shí)際調(diào)查中，一位五星級(jí)酒店經(jīng)理最終干脆問(wèn)記者：“這個(gè)會(huì)議是實(shí)際要開(kāi)還是只是要發(fā)票報(bào)賬？”這位經(jīng)理表示，如果只是要發(fā)票也可以操作，但要收取6%以上的稅率款。

　　“協(xié)議供貨”缺法規(guī)范

　　后續(xù)監(jiān)督懲治需加強(qiáng)

　　本是為了控制和監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)而出臺(tái)的定點(diǎn)飯店制度，為何會(huì)有如此多可操作的灰色空間？

　　“定點(diǎn)飯店‘定了就完’，監(jiān)督缺失導(dǎo)致亂象叢生。”這是反腐專(zhuān)家、國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授對(duì)定點(diǎn)飯店現(xiàn)狀的概括。

　　竹立家對(duì)記者說(shuō)，事實(shí)上，許多飯店并不是真正通過(guò)招標(biāo)的形式進(jìn)入定點(diǎn)飯店名單的，而是通過(guò)與機(jī)關(guān)的辦公室、后勤等部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人員的“關(guān)系”拿到內(nèi)定的資格。

　　招投標(biāo)律師姚增坤對(duì)法治周末記者強(qiáng)調(diào)，定點(diǎn)飯店招投標(biāo)往往存在圍標(biāo)(即幾個(gè)投標(biāo)人之間相互約定，一致抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行投標(biāo)，通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)，排擠其他投標(biāo)人，使某個(gè)利益相關(guān)者中標(biāo))的現(xiàn)象，競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上也是一個(gè)小小圈子里的幾個(gè)人的小小競(jìng)爭(zhēng)，很可能結(jié)果早已內(nèi)定。但其形式上是完全合法合規(guī)的，從文書(shū)、程序形式審查上找不出任何漏洞。

　　“推行定點(diǎn)飯店制度的初衷，一是利用團(tuán)購(gòu)優(yōu)勢(shì)降低出差和會(huì)議開(kāi)支；二是便于對(duì)相關(guān)費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)進(jìn)行監(jiān)管。這么多年下來(lái)，定點(diǎn)飯店早已成為香餑餑而被業(yè)內(nèi)激烈爭(zhēng)搶?zhuān)浔緫?yīng)產(chǎn)生的減支、監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)的效果，顯然都不夠理想。‘埋單者’既不是理性的消費(fèi)者，定點(diǎn)飯店也不是充分的競(jìng)爭(zhēng)者，定點(diǎn)飯店甚至成為腐敗的溫床。”姚增坤律師說(shuō)。

　　北京市遼海律師事務(wù)所谷遼海律師在接受法治周末記者采訪時(shí)，則詳細(xì)分析了對(duì)定點(diǎn)飯店的監(jiān)督管理中可能出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)。

　　谷遼海表示，某酒店成為黨政機(jī)關(guān)會(huì)議和出差定點(diǎn)飯店，一般是在政府采購(gòu)的非法定方式即“協(xié)議供貨”的采購(gòu)模式下誕生的，這種采購(gòu)方式來(lái)源于歐盟公共采購(gòu)法律體系下的“框架協(xié)議”，即采購(gòu)部門(mén)最初采購(gòu)時(shí)，并不知道公共部門(mén)未來(lái)所需會(huì)議場(chǎng)所或餐飲住宿服務(wù)的確定時(shí)間、確切數(shù)量或確定金額，但為了確保未來(lái)某一時(shí)間內(nèi)獲取這方面的服務(wù)，政府采購(gòu)部門(mén)一般會(huì)根據(jù)使用條件事先設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，通過(guò)“公開(kāi)招標(biāo)”等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，邀請(qǐng)酒店賓館等方面的潛在供應(yīng)商參與采購(gòu)。

　　谷遼海補(bǔ)充道，定點(diǎn)飯店相關(guān)的交易過(guò)程通常包括政府采購(gòu)合同的兩個(gè)授予階段：在第一階段，根據(jù)“公開(kāi)招標(biāo)”等采購(gòu)工具，按照參與供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件的響應(yīng)程度，從中遴選出若干名所謂的“中標(biāo)供應(yīng)商”，隨后，采購(gòu)部門(mén)與這些“中標(biāo)供應(yīng)商”訂立一項(xiàng)框架協(xié)議；在采購(gòu)的第二階段，當(dāng)未來(lái)某一時(shí)間使用單位產(chǎn)生特定需求時(shí)，才會(huì)發(fā)生第二階段的供應(yīng)服務(wù)的政府采購(gòu)合同，于是這些中標(biāo)的酒店賓館開(kāi)始成為我國(guó)法律意義上的中標(biāo)供應(yīng)商，從而與采購(gòu)部門(mén)正式形成政府采購(gòu)合同的法律關(guān)系。

　　“此類(lèi)‘協(xié)議供貨’的采購(gòu)模式在我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)約有十余年歷史，是在沒(méi)有任何法律和行政法規(guī)的情況下進(jìn)行的。”谷遼海說(shuō)，“協(xié)議供貨”是一種獨(dú)立的采購(gòu)工具，不屬于我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法所規(guī)定的法定采購(gòu)工具之一，在國(guó)內(nèi)，也沒(méi)有法律規(guī)定“協(xié)議供貨”的適用范圍。

　　“從相關(guān)政策來(lái)看，財(cái)政部對(duì)客房的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是各級(jí)政府采購(gòu)中心在采購(gòu)環(huán)節(jié)需要執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，為了能夠成為中標(biāo)供應(yīng)商，各飯店通常均能夠提供低于前述標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格。但通常情況下，政府采購(gòu)部門(mén)不負(fù)責(zé)政府合同履行階段的監(jiān)督。”谷遼海說(shuō)，比如每年各政府部門(mén)在定點(diǎn)飯店的具體消費(fèi)情況如何，實(shí)際執(zhí)行的定價(jià)是多少，定點(diǎn)飯店是否嚴(yán)格遵守合同約定，有無(wú)違規(guī)情況，來(lái)源于政府部門(mén)消費(fèi)的公共資金所占比例究竟有多少，這方面的諸多信息，各采購(gòu)部門(mén)均無(wú)法掌握。

　　《中央國(guó)家機(jī)關(guān)出差和會(huì)議定點(diǎn)管理辦法》(試行)規(guī)定，對(duì)定點(diǎn)飯店的監(jiān)督檢查工作，由財(cái)政部委托省、地級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，北京地區(qū)委托國(guó)管局負(fù)責(zé)。對(duì)定點(diǎn)飯店有超過(guò)協(xié)議規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、提供虛假發(fā)票等行為的，一經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，第一次口頭警告，第二次書(shū)面警告，第三次取消定點(diǎn)飯店資格，并不得參加下一輪次的招標(biāo)。

　　谷遼海指出，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)合同履行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，需要掌握合同執(zhí)行方面的具體信息；同時(shí)，搜集定點(diǎn)飯店違約、違規(guī)以及遭遇投訴的相關(guān)信息并及時(shí)給予披露，若違法情形嚴(yán)重則需要將其納入供應(yīng)商的黑名單，在一定時(shí)限內(nèi)禁止該供應(yīng)商成為定點(diǎn)飯店；再者，各級(jí)政府財(cái)政監(jiān)管部門(mén)需要定期對(duì)此類(lèi)政府采購(gòu)合同進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，防患于未然。

　　“而且，立法機(jī)關(guān)需要制定有關(guān)協(xié)議供貨的相關(guān)規(guī)范性法律文件，為實(shí)踐部門(mén)提供可操作的統(tǒng)一規(guī)程。”谷遼海說(shuō)。